A&R 01/17
Entscheidungen in Leitsätzen
Az.: 13 A 1720/15
AMG 1976 § 22 Abs. 1, § 10 Abs. 4 Satz 1, § 11 Abs. 3, § 38 Abs. 2 Satz 1
Eine Dosierungsangabe ist nicht Bestandteil der Entscheidung über die Registrierung eines homöopathischen Arzneimittels.
Die wesentlichen Merkmale eines zu registrierenden homöopathischen Arzneimittels lassen sich nur aus den Vorschriften über die Pflichtangaben für Behältnisse und Packungsbeilagen ableiten (§ 11 Abs. 3 i. V. m. § 10 Abs. 4 Satz 1 AMG), nicht hingegen aus dem Katalog der Antragsunterlagen nach § 38 Abs. 2 Satz 1 AMG i. V. m. § 22 Abs. 1 AMG.
Die Dosierungsanleitung gehört nicht zu den Pflichtangaben nach § 11 Abs. 3 i. V. m. § 10 Abs. 4 AMG, da sie dort nicht aufgeführt wird und sie auch keine weitere gebrauchssichernde Angabe im Sinne des § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG darstellt.
Die Dosierungsanleitung ist auch nicht als freiwillige Angabe in der Packungsbeilage gemäß § 11 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 7 AMG zulässig.
Die Klägerin wendet sich gegen die Versagung einer Dosierungsangabe im Registrierungsbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) für das homöopathische Arzneimittel „Silicea Lotio Biochemisches Funktionsmittel Nr. 11“.
Die Klägerin stellte am 8. Juni 2009 einen Antrag auf (Neu-)Registrierung des oben genannten homöopathischen Fertigarzneimittels gemäß § 38 AMG. Das Arzneimittel enthält als Wirkstoff Silicea Trit. D4 0,1 g in einer Menge von 10 g (=10 ml) Creme. Die Originalpackung enthält 200 ml Creme. Als Dosierung wurde beantragt:
„Falls nicht anders verordnet, ist die übliche Anwendung: Silicea Lotio Biochemisches Funktionsmittel Nr. 11 sollte 1 – 2 mal täglich aufgetragen werden. Sie sollten die Creme dünn auftragen und leicht einmassieren. Auch homöopathische Arzneimittel sollten ohne ärztlichen Rat nicht über längere Zeit angewendet werden.“
Mit Mängelschreiben vom 2. März 2010 übersandte die Beklagte der Klägerin unter anderem eine Stellungnahme zur Klinik und gab ihr Gelegenheit, den dort genannten Mängeln binnen einer Frist von sechs Monaten abzuhelfen. In der klinischen Stellungnahme wurde ausgeführt, hinsichtlich der Dosierung sei eine Teilversagung beabsichtigt, weil der begründete Verdacht bestehe, dass bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen aufträten, die über ein nach den Erkenntnissen der Wissenschaft vertretbares Maß hinausgingen. Bei einer Aufnahme von mehr als 10 g Salbe werde der Wert für eine maximale täg-liche Aufnahme des Konservierungsmittels Benzylalkohol überschritten. Ferner solle der Hinweis aufgenommen werden, zur Dosierung, Dauer und Art der Anwendung den homöopathisch erfahrenen Therapeuten zu befragen. In der Begründung heißt es, entsprechend § 11 Abs. 3 AMG seien bei registrierten homöopathischen Arzneimitteln keine Dosierungsangaben vorgesehen. Der Hinweis diene dazu, gesundheitliche Gefährdungen, die mit der Anwendung zu hoher oder zu häufiger Arzneimittelgaben verbunden seien, abzuwenden.
Mit Schreiben vom 1. August 2010 legte die Klägerin dem BfArM ein Rechtsgutachten ihres Prozessbevollmächtigten „zur Dosierung in der Registrierung homöopathischer Arzneimittel“ vom 19. Juli 2010 vor. Mit einem weiteren Mängelschreiben vom 22. August 2011 übersandte das BfArM der Klägerin eine neue Stellungnahme zur Klinik und setzte zur Mängelbeseitigung eine Frist von zwei Monaten. Die Klägerin wurde erneut aufgefordert, die Angaben zur Dosierung zu streichen und unter „Vorsichtsmaßnahmen und Warnhinweise“ einen Hinweis aufzunehmen, dass zur Dosierung, Dauer und Art der Anwendung ein homöopathisch erfahrener Therapeut befragt werden solle. Am 20. Oktober 2011 legte die Klägerin eine neu formulierte Packungsbeilage vor.
Unter dem 23. Dezember 2011 erteilte das BfArM der Klägerin einen Registrierungsbescheid. Dieser enthielt im Regelungsteil unter anderem einen Text unter der Überschrift „Vorsichtsmaßnahmen“. Dort hieß es im 4. Abschnitt: „Zur Dosierung, Dauer und Art der Anwendung befragen Sie Ihren homöopathisch erfahrenen Therapeuten. Die Einzelgabe eines homöopathischen Arzneimittels sollte möglichst klein sein. Nach jeder Gabe ist die Wirkung abzuwarten. Erstverschlim-merung und Arzneimittelprüfsymptomatik sind zu berücksichtigen.“ Ferner wurde der Bescheid mit Auflagen gemäß § 28 Abs. 2 AMG versehen. Mit der Auflage M2 wurde die Klägerin verpflichtet, den Text zu „Vorsichtsmaßnahmen“ in die Packungsbeilage zu übernehmen. Mit der Auflage M4 ordnete das BfArM an, den kompletten Text des Punktes 3. der Packungsbeilage („Wie ist … anzuwenden?“) zu streichen. Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt: Entsprechend § 11 Abs. 3 AMG seien bei Arzneimitteln, die in das Register für homöopathische Arzneimittel eingetragen sind, keine Dosierungsangaben vorgesehen.
Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein und beantragte, den 4. Absatz der Auflage M2 und die Auflage M4 aufzuheben und die Registrierung mit der ursprünglich beantragten, folgenden Dosierungsangabe zu erteilen:
„Silicea Lotio Biochemisches Funktionsmittel Nr. 11 sollte 1 bis 2 mal täglich auf die Haut der zu behandelnden Areale aufgetragen werden. Bei Besserung der Beschwerden ist die Häufigkeit der Anwendung zu reduzieren. Die Creme sollte bei Kindern ab 2 Jahren, Jugendlichen und Erwachsenen dünn aufgetragen und leicht einmassiert werden. Auch homöopathische Arzneimittel sollten ohne ärztlichen Rat nicht über längere Zeit angewendet werden.“
Durch Widerspruchsbescheid vom 5. Juli 2013 wies das BfArM den Widerspruch zurück. Die angefochtenen Auflagen beruhten auf § 28 Abs. 2 Nr. 2 und § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG. Gemäß § 11 Abs. 3 AMG i. V. m. § 10 Abs. 4 AMG seien bei Registrierungen von homöopathischen Arzneimitteln keine Angaben zur Dosierung zu machen. Dosierungsangaben seien nicht als „gebrauchssichernde Angaben“ gemäß § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG zulässig. Wenn der Gesetzgeber eine Dosierungsangabe zur Gewährleistung einer sicheren Anwendung für notwendig gehalten hätte, hätte er diese in den Katalog der Pflichtangaben aufgenommen. Die Unzulässigkeit von Dosierungsangaben bei registrierten Homöopathika ergebe sich aus dem Selbstverständnis der Therapierichtung. Bei topischen Homö-opathika könnten schon deshalb keine Dosierungsempfehlungen gemacht werden, weil die Angabe konkreter anatomischer Anwendungsorte nicht in Betracht komme, da Anwendungsgebiete nicht genannt werden könnten. Die Zulässigkeit von Dosierungsangaben ergebe sich auch nicht aus § 38 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 22 Abs. 1 Nr. 10 AMG. Die Angaben zur Dosierung seien zwar zwingender Bestandteil des Antrags auf Registrierung, nicht aber des Registrierungsbescheides.
Hiergegen hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte den 4. Absatz der Auflage M2 sowie die damit übereinstimmende Formulierung im Abschnitt „Vorsichtsmaßnahmen“ aufgehoben. Daraufhin haben die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Zur Begründung ihrer verbliebenen Klage hat die Klägerin ausgeführt: Es liege neben der angefochtenen Auflage M4 auch eine Teilversagung der beantragten Dosierung vor. Die Dosierung sei – ebenso wie bei der Zulassung – Teil der Registrierungsunterlagen (§ 38 Abs. 2 i. V. m. § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 AMG) und damit auch Teil der Registrierungsentscheidung. Fehlten Angaben zur Dosierung, sei die Registrierung gemäß § 39 Abs. 2 Nr. 1 AMG zu versagen. Die Unbedenklichkeit registrierter homöopathischer Arzneimittel werde bei zutreffender Auslegung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1, 3. Spiegelstrich der Richtlinie 2001/83/EG in der Fassung der Richtlinie 2003/63/EG nicht allein durch den vorgeschriebenen Verdünnungsgrad garantiert. Vielmehr sei dies lediglich eine Mindestanforderung an ein registrierungsfähiges Arzneimittel. Für die Unbedenklichkeit sei auch die Dosierung maßgeblich. Dies ergebe sich aus Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG, der in Teil III, Ziff. 3 besondere Anforderungen an die Vorlage der Unterlagen im vereinfachten Registrierungsverfahren für homöopathische Arzneimittel enthalte. In Übereinstimmung hiermit habe auch der deutsche Gesetzgeber bei der Umsetzung der Richtlinie beschlossen, dass ein genereller Verzicht auf die pharmakologisch-toxikologischen Unterlagen ab einem bestimmten Verdünnungsgrad nicht mehr möglich sei, § 38 Abs. 2 Satz 3 AMG. Dass auch die Dosierung für die Unbedenklichkeit registrierter homöopathischer Arzneimittel von Bedeutung sei, ergebe sich ferner aus dem 21. Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/83/EG. Erst eine Dosierungsangabe in der Packungsbeilage eines registrierten homöopathischen Arzneimittels könne die Unbedenklichkeit der zulässigen Anwendung in der Selbstmedikation und damit das wichtigste Ziel der Arzneimittelrichtlinie, den Schutz der öffentlichen Gesundheit auf einem möglichst hohen Niveau, gewährleisten. Die Dosierung sei auch für die Vermeidung von Arzneimittelrisiken in Gestalt von Erstverschlimmerungen und der Arzneimittelprüfsymptomatik relevant. Das Fehlen einer Indikation und des Nachweises einer therapeutischen Wirksamkeit bei den registrierten homöopathischen Arzneimitteln rechtfertige es nicht, auf eine Dosierungsangabe zu verzichten. Die „homöopathische Wirksamkeit“ beruhe nach dem Selbstverständnis der Therapierichtung nicht auf einer Dosis-Wirkungsbeziehung. Die Dosierung „1-2 mal täglich auftragen“, entspreche dem wissenschaftlichen Erkenntnisstand in der Homöopathie und sei auch in der Aufbereitungsmonographie „Acidum silicium (Silicea)“ der Kommission D aus 1985 enthalten. Bei der Änderung der allgemeinen Dosierungsrichtlinien der Kommission D in den Jahren 1993 und 2002-2004 sei die Dosierung der homöopathischen Topika nicht geändert worden. Die Aufbereitungsmonographien der Kommission D und deren Dosierungsrichtlinien seien gleichermaßen für Zulassungen wie für Registrierungen von homöopathischen Arzneimitteln anwendbar.
Die Teilversagung der Dosierung sei – ebenso wie die umsetzenden Auflagen – rechtswidrig. Es fehle bereits an der ordnungsgemäßen Durchführung eines Mängelbeseitigungsverfahrens gemäß §§ 39 Abs. 1 Satz 2, 25 Abs. 4 AMG. Die Beklagte habe die Teilversagung der Dosierung im Mängelschreiben vom 2. März 2010 allein auf den Bestandteil Benzylalkohol gestützt und in Bezug auf die Dosierungsangaben keinen Versagungsgrund genannt. Die Auflage M4 sei schon deshalb aufzuheben, weil die Teilversagung der beantragten Dosierung, die durch die Auflage umgesetzt werde, mangels Vorliegen eines Versagungsgrundes rechtswidrig sei. Unabhängig davon sei eine Auflagenbefugnis der Beklagten nach § 28 Abs. 2 Nr. 2 oder § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG zur Streichung der Dosierungsangaben nicht gegeben. Entgegen der Annahme der Beklagten sei es nicht zutreffend, dass in der Gebrauchsinformation von registrierten homöopathischen Arzneimitteln Dosierungsangaben nach § 11 Abs. 3 i. V. m. § 10 Abs. 4 AMG nicht zulässig seien. Bei den dort aufgezählten Angaben handele es sich um die bei registrierten homöopathischen Arzneimitteln vorgeschriebenen Pflichtangaben, die aus Art. 69 der Richtlinie 2001/83/EG übernommen worden seien. Daneben könnten die Informationstexte weitere Angaben enthalten, die für den Patienten wichtig seien, sog. „gebrauchssichernde Angaben“, § 11 Abs. 1 Satz 7 AMG. Die vorgesehenen Angaben stimmten mit den Registrierungsunterlagen, die notwendigerweise auch die Dosierung umfassten, überein.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der Auflage M4 des Registrierungsbescheides des BfArM vom 23. Dezember 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juli 2013 zu verpflichten, die Registrierung für das Fertigarzneimittel „Silicea Lotio Biochemisches Funktionsmittel Nr. 11“ mit folgender Dosierung zu erteilen:
„Falls nicht anders verordnet, ist die übliche Anwendung: Silicea Lotio Biochemisches Funktionsmittel Nr. 11 sollte 1 – 2 mal täglich auf die Haut der zu behandelnden Areale aufgetragen werden. Bei Besserung der Beschwerden ist die Häufigkeit der Anwendung zu reduzieren. Die Creme sollte bei Kindern ab 2 Jahren, Jugend-lichen und Erwachsenen dünn aufgetragen und leicht einmassiert werden. Auch homöopathische Arzneimittel sollten ohne ärztlichen Rat nicht über längere Zeit angewendet werden.“
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die Auffassung vertreten, es handele sich nicht um eine Teilversagung der Dosierung, sondern um die Anordnung von Auflagen gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 AMG. Die Aufnahme einer Dosierung in den Registrierungsbescheid eines homöopathischen Arzneimittels komme nicht in Betracht, da § 11 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 AMG und § 10 Abs. 4 AMG eine solche Angabe nicht vorsähen. Daher bedürfe es auch keiner Versagungsgründe. Die Rechtsprechung zur Zulassung von homöopathischen Arzneimitteln sei nicht einschlägig, da es hier um das Registrierungsverfahren und seine Besonderheiten gehe. Die Dosierung könne auch nichts zur Unbedenklichkeit beitragen, wenn es kein Anwendungsgebiet gebe, auf welches die Unbedenklichkeit der Anwendung im konkreten Fall bezogen sei. Die Aufbereitungsmonographien der Kommission D und die Monographien zu Standardregistrierungen enthielten keine Aussagen zur aktuellen Rechtslage. Eine Dosierungsangabe sei nunmehr gemäß § 11 Abs. 3 i. V. m. § 10 Abs. 4 AMG ausgeschlossen, auch wenn diese in der Anlage zu den Standardregistrierungen noch angegeben sei. Die Aufbereitungsmonographien bezögen sich ferner nur auf die dort genannten Anwendungsgebiete, d. h. die „bewährten Indikationen“, und seien nur zu dem Zweck erstellt worden, eine Begründung der Wirksamkeit in einem bestimmten Anwendungsgebiet für das Zulassungsverfahren zu ermöglichen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 2. Juni 2015 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Statthafte Klageart sei die Verpflichtungsklage. Das Klagebegehren sei auf Erlass einer bestimmten Dosierungsregelung im Registrierungsbescheid der Beklagten für das streitgegenständliche Arzneimittel gerichtet. Die Klägerin habe aber keinen Anspruch auf Erlass eines Registrierungsbescheides mit der von ihr beantragten Dosierungsanleitung. Rechtsgrundlage für die teilweise Versagung der Registrierung sei § 39 Abs. 2 Nr. 9 AMG. Das Inverkehrbringen eines registrierten homöopathischen Arzneimittels mit einer Dosierungsregelung verstoße gegen § 39 Abs. 1 Satz 1 AMG. Der Inhalt der Registrierungsentscheidung ergebe sich zwar nicht unmittelbar aus dieser Vorschrift, könne aber mittelbar aus § 11 Abs. 3 AMG i. V. m. § 10 Abs. 4 AMG abgeleitet werden. In der Packungsbeilage eines registrierten homöopathischen Arzneimittels sei danach eine Dosierungsanleitung weder vorgesehen noch zulässig. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-gerichts zur Bedeutung und den rechtlichen Anforderungen an Dosierungsrege-lungen im Zulassungsverfahren für homöopathische Arzneimittel könne auf die Registrierung nicht übertragen werden, weil damit keine Entscheidung über die therapeutische Wirksamkeit in einer bestimmten Indikation getroffen werde. Die auch bei registrierten homöopathischen Arzneimitteln festzustellende Unbedenklichkeit solle nach der Vorstellung des Gesetzgebers durch die Einhaltung eines unbedenklichen Verdünnungsgrades sowie eine risikolose Anwendungsart gewährleistet werden. Soweit die Unbedenklichkeit einer homöopathischen Zubereitung so nicht in allen Fällen garantiert werden könne, etwa wegen einer hohen Toxizität der Ursubstanz oder der toxischen Wirkung der verwendeten Hilfsstoffe, kämen Warnhinweise in Betracht. Die Dosierung sei bei registrierten homöopathischen Arzneimitteln auch nicht wegen der speziellen homöopathischen Risiken der Erstverschlimmerung oder Arzneimittelprüfsymptomatik festzulegen. Die Erwägungen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung hierzu beträfen die Zulassung und könnten nicht auf die Registrierungsentscheidung übertragen werden. Die Aufnahme einer Dosierungsangabe in die Packungsbeilage sei auch im Wege einer freiwilligen, gebrauchssichernden Angabe nach § 11 Abs. 3 i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 7 AMG nicht zulässig. Die grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers für den Marktzugang von Arzneimitteln ohne Anwendungsgebiet und ohne Wirksamkeitsnachweis könne nicht dadurch umgangen werden, dass eine generelle Dosierungsanleitung als freiwillige Angabe aufgenommen werde. Da die Beklagte die Aufnahme der von der Klägerin beantragten Dosierungsanleitung in den Bescheid zu Recht versagt habe, könne auch die Anfechtung der Auflage M4, mit der die Versagung durch Streichung der Dosierung in der Packungsbeilage gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 2 AMG umgesetzt worden sei, keinen Erfolg haben.
Zur Begründung ihrer – vom Senat zugelassenen – Berufung trägt die Klägerin vor: Die einschlägigen Monographien und die Dosierungsempfehlungen der Kommission D seien für zugelassene und registrierte homöopathische Arzneimittel beachtlich. Eine Differenzierung sei weder nach § 4 Abs. 26 AMG noch nach dem Selbstverständnis der homöopathischen Therapierichtung geboten. Auch für zuzulassende homöopathische Arzneimittel bestehe keine lineare Dosis-Wirkungsbeziehung. Das Mängelbeseitigungsverfahren sei unzureichend, weil die Beklagte nicht gerügt habe, dass die beantragte Dosierung gegen Gesetzesvorschriften verstoßen würde und deshalb eine Teilversagung ergehen werde. § 39 Abs. 2 Nr. 9 AMG sei nicht einschlägig. § 39 Abs. 1 Satz 1 AMG befasse sich nicht mit dem Inhalt der Registrierung. Dieser ergebe sich aus den nach §§ 38 Abs. 2, 22 AMG vorzulegenden Unterlagen, zu denen stets die Dosierung gehöre, da die Registrierung bei Unvollständigkeit der Angaben nach § 39 Abs. 2 Nr. 1 AMG zu versagen sei. Die Vorschriften zur Gebrauchsinformation seien demgegenüber akzessorisch. Es würden nach wie vor homöopathische Arzneimittel in Form von Injektabilia registriert; hier sei aber eine Dosierungsangabe aus Gründen der Arzneimittelsicherheit zwingend. Auch die Verfügbarkeit registrierter homöopathischer Arzneimittel für die Selbstmedikation erfordere eine Dosierungsangabe im Rahmen der Registrierung. Die Dosierung sei neben dem Verdünnungsgrad und der Darreichungsform der dritte für die Arzneimittelsicherheit maßgebliche Faktor. Zur Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus sei auch wegen der Erstverschlimmerung und der Arzneimittelprüfsymptomatik eine Dosierung nötig.
Die Angaben zur Dosierung seien als gebrauchssichernde Angaben nach §§ 11 Abs. 1 Satz 7, 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG zulässig. Ein Warnhinweis im Einzelfall, der sich auf Gefahren beziehen müsse, die bei der Anwendung des Arzneimittels selbst entstünden – hier etwa wegen des Gehalts an Benzylalkohol – sei nicht ausreichend und ungeeignet, um die Bedingungen der ordnungsgemäßen Anwendung des Arzneimittels zu regeln. Während Warnhinweise besagten, wie ein Arzneimittel nicht angewendet werden dürfe, beschrieben Dosierungsangaben Art, Menge, Frequenz und/oder Zeitraum, innerhalb derer das Arzneimittel angewendet werden solle und sicher angewendet werden könne. Art. 69 Richtlinie 2001/83/EG rechtfertige keine andere Betrachtung. Er könne schon deshalb nicht abschließend sein, weil dort die – erforderliche – Information über den Abgabestatus, den die Mitgliedstaaten festlegen dürften, nicht aufgeführt sei. Jedenfalls dann, wenn registrierte homöopathische Arzneimittel nicht der Verschreibungspflicht unterlägen, müsse bei der Darlegung des Unbedenklichkeitsgrades die Dosierung berücksichtigt werden.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 2. Juni 2015 zu ändern, die Beklagte zu verpflichten, die Registrierung für das Fertigarzneimittel „Silicea Lotio Biochemisches Funktionsmittel Nr. 11“ mit folgender Dosierung zu erteilen:
„Falls nicht anders verordnet, ist die übliche Dosierung: Silicea Lotio Biochemisches Funktionsmittel Nr. 11 sollte 1 – 2 mal täglich auf die Haut der zu behandelnden Areale aufgetragen werden. Bei Besserung der Beschwerden ist die Häufigkeit der Anwendung zu reduzieren. Die Creme sollte bei Kindern ab 2 Jahren, Jugendlichen und Erwachsenen dünn aufgetragen und leicht einmassiert werden. Auch homöopathische Arzneimittel sollten ohne ärztlichen Rat nicht über längere Zeit angewendet werden.“,
hilfsweise die Registrierung ohne die Formulierung „der zu behandelnden Areale“ zu erteilen, die Auflage M4 des Registrierungsbescheides des BfArM vom 23. Dezember 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juli 2013 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie ist der Auffassung, sie habe in den Mängelschreiben vom 2. März 2010 und 22. August 2011 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bei der Registrierung von homöopathischen Arzneimitteln entsprechend § 11 Abs. 3 AMG keine Dosierungsangaben vorgesehen seien. Das Verwaltungsgericht habe die teilweise Versagung zu Recht auf § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 9 AMG gestützt. Der Gegenstand der Registrierung werde nicht durch die vorzulegenden Unterlagen, sondern durch die wesentlichen Merkmale des Arzneimittels bestimmt, die bei registrierten Homöopathika mit dem Inhalt der Packungsbeilage deckungsgleich seien. § 39 Abs. 2 Nr. 1 AMG spiele für die entscheidungserhebliche Frage, ob die Angabe einer Dosierung Gegenstand der Registrierung sei, keine Rolle. Selbst wenn man mit der Klägerin davon ausgehe, dass sich die Unbedenklichkeit in der Regel nicht schon aus dem Verdünnungsgrad ergebe, bleibe unklar, weshalb daraus folgen müsste, dass die Dosierung Gegenstand der Registrierung sei. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Dosierungsregelungen bei der Zulassung von homöopathischen Arzneimitteln sei auf die Registrierung nicht übertragbar, weil sich beide Verfahren wesentlich voneinander unterschieden. Bei letzterer werde die klinische Wirksamkeit nicht geprüft und es würden keine Anwendungsgebiete festgelegt. Daraus folge, dass auch eine Entscheidung über die wirksame Dosierung nicht erforderlich sei, da diese diejenige Arzneimittelgabe nach Menge und Häufigkeit bezeichne, die erforderlich sei, um einen Behandlungserfolg und damit Wirksamkeit in einem bestimmten Anwendungsgebiet zu erzielen. Könne das Arzneimittel schon wegen der geringen Konzentration der wirksamen Substanz und der Art der Verabreichung in keinem Fall schädliche Wirkungen haben, so genügten auch für die sichere Anwendung in der Selbstmedikation die Erwartung an den Anwender, sich selbständig zu informieren, sowie der Hinweis gemäß § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 10 AMG den Anforderungen an ein hohes Gesundheitsschutzniveau. Auch sei dann wegen der speziellen homöopathischen Risiken der Erstverschlimmerung und Arzneimittelprüfsymptomatik eine Dosierungsangabe nicht erforderlich. Die Dosierungsempfehlungen der Kommission D seien nur im Zulassungsverfahren zu berücksichtigen. Die Dosierungsangabe sei auch keine gebrauchssichernde Angabe im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 7 AMG. Eine allgemeingültige Dosierung sei mit den wesentlichen Merkmalen eines ohne Anwendungsgebiet registrierten homöopathischen Arzneimittels nicht vereinbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie die von der Klägerin eingereichten Gutachten und Unterlagen Bezug genommen.
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Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Das VG hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
A. Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig.
I. Die Anfechtungsklage ist statthaft, soweit die Klägerin die Aufhebung der Auflage M4 des Registrierungsbescheids des BfArM vom 23.12.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5.7.2013 begehrt. Auflagen nach § 28 Abs. 2 AMG – um eine solche handelt es sich unstreitig – sind Verwaltungsakte und können nach ständiger Rechtsprechung mit der Anfechtungsklage angegriffen werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.5.2010 – 3 C 25.09 ‑, A & R 2010, 186 = juris, Rn. 12, vom 18.3.2010 – 3 C 19.09 -, NVwZ-RR 2010, 645 = juris, Rn. 9, vom 19.11.2009 ‑ 3 C 10.09 -, NVwZ-RR 2010, 320 = juris, Rn. 12, und vom 21.6.2007 – 3 C 39.06 -, NVwZ-RR 2007, 776 = juris, Rn. 20).
II. Hinsichtlich des darüber hinausgehenden Klageziels, das BfArM möge eine Registrierung mit der beantragten Dosierungsanleitung erteilen, ist die Verpflichtungsklage statthaft.
Die Beklagte hat die Aufnahme einer Dosierung in die Registrierung versagt. Dabei ist auf den Registrierungsbescheid in der Fassung abzustellen, die er in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung erhalten hat, d. h. ohne den dort von der Behörde aufgehobenen vierten Abschnitt der „Vorsichtsmaßnahmen“ („Zur Dosierung, Dauer und Art der Anwendung befragen Sie Ihren homöopathisch erfahrenen Therapeuten. Die Einzelgabe eines homöopathischen Arzneimittels sollte möglichst klein sein. Nach jeder Gabe ist die Wirkung abzuwarten. Erstverschlimmerung und Arzneimittelprüfsymptomatik sind zu berücksichtigen.“). Das BfArM hat keine Dosierungsangaben in den Registrierungsbescheid aufgenommen, weil diese nach der in der Auflage und deren Begründung zum Ausdruck gekommenen Auffassung der Beklagten bei Arzneimitteln, die in das Register für homöopathische Arzneimittel eingetragen werden, gesetzlich nicht vorgesehen sind.
Insoweit ist eine Verpflichtungsklage statthaft, weil mit der Anfechtungsklage das Rechtsschutzbegehren der Klägerin nicht erschöpft wäre. Zwar dürfte die Klägerin im Falle der Aufhebung der Auflage M4 die zuletzt im Widerspruchsverfahren benannte, mit dem Klageantrag identische Dosierungsangabe in die Packungsbeilage aufnehmen. Ihr Klagebegehren erstreckt sich aber ferner darauf, dass die Angaben zur Dosierung in den regelnden Teil des Registrierungsbescheids aufgenommen werden. Die Klage bezieht sich demnach auf zwei unterschiedliche Regelungsgegenstände: neben der Auflage M4 auch auf den Grundverwaltungsakt, d. h. die Registrierungsentscheidung selbst.
Wie das VG zutreffend ausgeführt hat, steht die Rechtsprechung des BVerwG der Zulässigkeit der Verpflichtungsklage nicht entgegen. Die vorliegende Fallkonstellation ist höchstrichterlich bisher nicht entschieden. Die Rechtsprechung zur alleinigen Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage betrifft Fälle der Zulassung von homöopathischen Arzneimitteln, in denen das BfArM eine von den Antragsunterlagen abweichende Dosierung nur in einer Auflage, nicht aber in der Zulassungsentscheidung selbst festgelegt hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.11.2009 ‑ 3 C 10.09 ‑, NVwZ-RR 2010, 320 = juris, Rn.12 ff., und vom 18.5.2010 – 3 C 25.09 -, A&R 2010, 186 = juris, Rn. 12 ff.).
Im vorliegenden Fall hat das BfArM aber nicht eine von der Klägerin angegebene Dosierung registriert und Abweichendes in der Auflage geregelt, sondern vielmehr die Aufnahme jeglicher Dosierungsangaben – in den Registrierungsbescheid und die Packungsbeilage – abgelehnt. Dies ist auch nicht nur in der Auflage M4 geregelt worden, sondern durch Unterlassen der Aufnahme einer Dosierungsanleitung in die Registrierung gleichlautend in der Entscheidung selbst erfolgt.
B. Die Klage ist aber unbegründet.
Der Registrierungsbescheid des BfArM vom 23.12.2011 in der Gestalt des Wider-spruchsbescheids vom 5.7.2013 ist, soweit er Gegenstand des Berufungsver-fahrens ist, rechtlich nicht zu beanstanden. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Registrierung mit der begehrten Dosierungsangabe (I.). Die erteilte Auflage ist ebenfalls rechtmäßig (II.).
I. Die Versagung einer Dosierungsangabe im Registrierungsbescheid des BfArM ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Aufnahme einer Dosierungsanleitung in den Registrierungsbescheid des streitgegenständlichen homöopathischen Arzneimittels.
1. Ein Anspruch auf Aufnahme der Dosierung in den Registrierungsbescheid besteht dann, wenn diese Bestandteil der Registrierung ist.
Versagungsgründe kommen demgegenüber erst dann zum Zuge, wenn das Element Inhalt der Registrierung ist. Dem hält die Klägerin zu Unrecht entgegen, der Antragsteller habe einen Anspruch auf Erteilung der Registrierung, sofern keiner der in § 39 Abs. 2 AMG abschließend genannten Versagungsgründe vorliege. Das trifft zu (vgl. Rehmann, AMG, 3. Auflage 2008, § 39 Rn. 1; Pannenbecker, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG, 2. Auflage 2016, § 39 Rn. 2).
Der Anspruch erstreckt sich aber lediglich auf die Registrierung des Arzneimittels. Was Inhalt der Registrierungsentscheidung und damit dieses Anspruchs ist, ist hingegen keine Frage, die mit den Versagungsgründen zu beantworten wäre.
Aus diesem Grund kann die Klägerin auch nicht geltend machen, ihr könnten schon deshalb keine Versagungsgründe entgegengehalten werden, weil es insoweit an einem ordnungsgemäßen, sie hierauf hinweisenden Mängelbeseitigungsverfahren fehle (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18.5.2010 – 3 C 25.09 -, A & R 2010, 186 = juris, Rn. 17).
Abgesehen davon hat das VG zutreffend angenommen, dass die Beklagte die Klägerin im Mängelschreiben vom 2.3.2010 auf die Unzulässigkeit einer Dosierungsregelung ausreichend, d. h. den Anforderungen des § 39 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 25 Abs. 4 AMG entsprechend, hingewiesen hat.
2. Der Anspruch besteht nicht. Die Registrierung eines homöopathischen Arzneimittels enthält keine Dosierungsangabe.
Das Arzneimittelgesetz regelt nicht ausdrücklich, was Inhalt einer Registrierungsentscheidung ist. Nach § 38 Abs. 1 Satz 1 AMG dürfen Fertigarzneimittel als homöopathische Arzneimittel nur in den Verkehr gebracht werden, wenn sie in ein bei der zuständigen Bundesoberbehörde zu führendes Register für homöopathische Arzneimittel eingetragen sind (Registrierung). Das BfArM hat nach § 39 Abs. 1 Satz 1 AMG das homöopathische Arzneimittel zu registrieren und dem Antragsteller die Registrierungsnummer schriftlich zuzuteilen. Nach § 39 Abs. 1 Satz 4 AMG kann das BfArM den Bescheid über die Registrierung mit Auflagen verbinden.
Was im Einzelnen Inhalt einer Registrierungsentscheidung ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Geht man davon aus, dass dazu nur die ein Arzneimittel identifizierenden Angaben gehören (a.), zählt die Dosierung nicht dazu. Das gleiche gilt, wenn man alle wesentlichen Merkmale eines Arzneimittels als Teil der Registrierung betrachtet (b).
a. Es spricht Einiges dafür, dass die Registrierung lediglich eine – dem Antragsteller mitzuteilende – Registereintragung ist, der allein die notwendigen Angaben zur Identifizierung des jeweiligen Arzneimittels beizufügen sind. Denn § 38 Abs. 1 AMG sieht die Eintragung in ein Register für homöopathische Arzneimittel vor. Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 AMG ist dem Antragsteller die Registrierungsnummer schriftlich zuzuteilen, worin ein begünstigender Verwaltungsakt gesehen wird (vgl. Rehmann, AMG, 3. Auflage 2008, § 39 Rn. 1; Pannenbecker, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG, 2. Auflage 2016, § 39 Rn. 5; Kloesel/ Cyran, § 39 AMG, Stand 123. Lief. 2012, Anm. 3).
Diese Vorschriften sprechen für einen bloßen Registereintrag mit Angaben, die die Identifizierung und Abgrenzung von anderen Arzneimitteln ermöglichen (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AMG), und gegen einen der Zulassung vergleichbaren Bescheid, mit dem zahlreiche Merkmale des Arzneimittels zum Gegenstand der Registrierung gemacht werden. Dies zugrunde gelegt, ist die Dosierung nicht Teil der Registrierungsentscheidung.
b. Geht man davon aus, dass ein darüber hinaus gehender Katalog an wesent-lichen Merkmalen eines Arzneimittels, die dessen Identität näher beschreiben, Teil der Registrierungsentscheidung bei homöopathischen Arzneimitteln ist (vgl. Kloesel/Cyran, § 39 AMG, Stand 123. Lief. 2012, Anm. 3; Sander, Arzneimittelrecht, Erl. § 39 AMG, Anm. 1 – Stand Februar 2002), zählt die Dosierung ebenfalls nicht dazu. Für die Aufnahme zumindest eines beschränkten Katalogs an Wesensmerkmalen könnte sprechen, dass § 39 Abs. 1 Sätze 3 und 4 AMG von einem Registrierungsbescheid ausgehen, der mit Auflagen verbunden werden kann.
aa. Die wesentlichen Merkmale eines zu registrierenden homöopathischen Arzneimittels lassen sich, wie das VG zutreffend angenommen hat, nur aus den Vorschriften über die Pflichtangaben ableiten, die inhaltsgleich für Behältnisse und Umverpackungen (§ 10 Abs. 4 Satz 1 AMG) sowie die Packungsbeilage (§ 11 Abs. 3 i. V. m. § 10 Abs. 4 Satz 1 AMG) gelten. Da bei homöopathischen Arzneimitteln gemäß § 11a Abs. 1 Satz 7 AMG keine Fachinformation vorgesehen ist, gibt der Inhalt der Packungsbeilage die Merkmale des Arzneimittels wieder, die dessen Identität ausmachen. Die Packungsbeilage ist gemäß § 38 Abs. 2 Satz 1 AMG dem Antrag auf Registrierung beizufügen. Hieraus sowie aus dem Umstand, dass sie nach § 39 Abs. 1 Satz 4 AMG Gegenstand von Auflagen sein kann, folgt, dass das BfArM ihren Inhalt im Registrierungsverfahren prüft.
Eine Dosierungsanleitung zählt aber nicht zu den Pflichtangaben nach § 11 Abs. 3 i. V. m. § 10 Abs. 4 Satz 1 AMG. Nach § 11 Abs. 3 AMG gilt bei Arzneimitteln, die in das Register für homöopathische Arzneimittel eingetragen sind, für die Packungsbeilage Absatz 1 entsprechend mit der Maßgabe, dass die in § 10 Abs. 4 AMG vorgeschriebenen Angaben – ausgenommen einige hier nicht relevante – zu machen sind. Dies bedeutet, dass die in § 11 Abs. 1 AMG für allopathische Arzneimittel vorgeschriebenen Pflichtangaben in der Packungsbeilage durch die in § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 bis 12 AMG vorgesehenen Angaben ersetzt werden. Die Aufzählung in § 10 Abs. 4 Satz 1 AMG enthält im Gegensatz zu § 11 Abs. 1 Satz 1 AMG aber nicht nur keine Angaben zu den Anwendungsgebieten (§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AMG), sondern auch keine Angaben im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AMG. Darunter fallen die für eine ordnungsgemäße Anwendung erforderlichen Anleitungen über Dosierung, Art der Anwendung, Häufigkeit der Verabreichung, Dauer der Behandlung, Hinweise für den Fall der Überdosierung.
Der Ausschluss von Dosierungsangaben bei registrierten homöopathischen Arzneimitteln beruht nicht etwa auf einem Versehen, sondern ist dem nationalen Gesetzgeber bei der Umsetzung des Art. 69 Richtlinie 2001/83/EG in der Fassung der Richtlinie 2004/27/EG durch das 14. Änderungsgesetz vom 29.8.2005, mit dem eine Anpassung an das europäische Recht erzielt werden sollte, bewusst gewesen (vgl. Gesetzentwurf vom 19.4.2005, BT-Drs. 15/5316, S. 34). Denn nach der zuvor geltenden Fassung des § 11 Abs. 3 i. V. m. § 11 Abs. 1 Nr. 11 AMG waren Angaben zur Dosierung noch vorgeschrieben. Die Umsetzung der Richtlinie durch das 14. Änderungsgesetz führte also zu einer Änderung der Vorgaben für die Packungsbeilage.
bb. Der Rückgriff auf den Katalog der Antragsunterlagen scheidet aus, um einen Anspruch auf Aufnahme der Dosierungsangaben in den Registrierungsbescheid zu begründen. Zwar sind nach § 38 Abs. 2 Satz 1 AMG i. V. m. § 22 Abs. 1 Nr. 10 AMG auch Unterlagen betreffend die Dosierung dem Registrierungsantrag beizufügen. Ferner ist nach § 39 Abs. 2 Nr. 1 AMG die Registrierung zu versagen, wenn die vorgelegten Unterlagen unvollständig sind. Daraus folgt aber nicht, dass Dosierungsangaben wesentliches Merkmal und deshalb Bestandteil der Registrierungsentscheidung sind.
Bei der Zulassung von Arzneimitteln folgt aus § 25 Abs. 5 Satz 1 AMG, wonach die Zulassung auf Grund der Prüfung der eingereichten Unterlagen und auf der Grundlage der Sachverständigengutachten zu erteilen ist, dass diese auf der Grundlage der Unterlagen und der Angaben des Antragstellers erfolgt, es sei denn, in der Zulassungsentscheidung werden abweichende Regelungen getroffen. Dem entsprechend wird angenommen, dass der Katalog des § 22 Abs. 1 AMG die für eine Zulassung notwendigen und die Identität des zuzulassenden Arzneimittels beschreibenden Angaben auflistet (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.11.2009 – 3 C 10.09 ‑, NVwZ-RR 2010, 320 = juris, Rn. 14 und 17, sowie vom 21.6.2007 – 3 C 39.06 -, NVwZ-RR 2007, 776 = juris, Rn. 23).
Im Unterschied zur Zulassung wird die Registrierung von homöopathischen Arzneimitteln aber nicht „auf Grund der eingereichten Unterlagen“ erteilt. § 25 Abs. 5 Satz 1 AMG ist nach § 38 Abs. 1 Satz 1 AMG auf die Registrierung nicht anwendbar; eine vergleichbare Vorschrift fehlt. Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 AMG wird „das homöopathische Arzneimittel“ registriert.
Beruht der Umstand, dass der Katalog des § 22 Abs. 1 AMG die für eine Zulassung notwendigen und die Identität des zuzulassenden Arzneimittels beschreibenden Angaben nennt, bei zugelassenen Arzneimitteln auf § 25 Abs. 5 AMG und dem – gegenüber der Registrierung – weiter gefassten Gegenstand der Zulassung, lässt sich dies auf die Registrierung nicht übertragen. Insbesondere zeigt § 10 Abs. 4 Satz 1 AMG, der den Inhalt der Packungsbeilage festlegt und eine Dosierungsangabe nicht vorsieht, dass entgegen der Auffassung der Klägerin – anders als bei der Zulassung – keine Parallelität der Registrierung zu den einzureichenden Unterlagen besteht. Schon deshalb rechtfertigt § 39 Abs. 2 Nr. 1 AMG keine andere Betrachtung, wonach das BfArM die Registrierung zu versagen hat, wenn die vorgelegten Unterlagen unvollständig sind.
Schließlich sind auch bei der Zulassung von Arzneimitteln zahlreiche Angaben zu machen und Unterlagen vorzulegen, die zwar eine Prüfung von Qualität, Unbedenklichkeit und Wirksamkeit ermöglichen sollen, aber nicht ohne weiteres selbst ein wesentliches Arzneimittelmerkmal darstellen, wie etwa Angaben zur Herstellungsweise (§ 22 Abs. 1 Nr. 11 AMG), zu den Methoden zur Qualitätskontrolle (§ 22 Abs. 1 Nr. 15 AMG) oder zum Pharmakovigilanzsystem (§ 22 Abs. 2 Nr. 5 AMG).
cc. Die in § 10 Abs. 4 Satz 1 AMG zum Ausdruck gekommene gesetzgeberische Grundentscheidung, dass die Dosierung kein Element einer Registrierung ist, entspricht der Systematik des Arzneimittelgesetzes und der danach der Dosierung zukommenden Funktion.
In Bezug auf die Zulassung von Arzneimitteln ist anerkannt, dass neben den Anwendungsgebieten und den Gegenanzeigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.6.2007 – 3 C 39.06 -, juris, Rn. 23 f.), auch die Dosierung Gegenstand der Zulassungsentscheidung ist. Dies beruht auf der besonderen Bedeutung der Dosierung als Bindeglied zwischen Wirksamkeit und Unbedenklichkeit eines Arzneimittels. Ohne eine bestimmte Dosierung können weder die für die Zulassungsentscheidung maßgebliche Wirksamkeit des Arzneimittels (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG) noch das Nutzen-Risiko-Verhältnis (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG) beurteilt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.11.2009 – 3 C 10.09 ‑, NVwZ-RR 2010, 320 = juris, Rn.17).
Die Dosierung, die bei der Zulassung Gegenstand der klinischen Prüfung und des klinischen Sachverständigengutachtens ist (vgl. § 24 Abs. 1 Nr. 3 AMG, Anhang I, Teil I, Modul 5, Ziff. 5.2 lit. e, 5.2.3 und 5.2.4 Richtlinie 2001/83/EG in der durch die Richtlinie 2003/63/EG geänderten Fassung), bezeichnet einen genau auszutarierenden Bereich: Sie muss geeignet sein, die beanspruchten therapeutischen Erfolge zu erzielen. Gleichzeitig darf sie wegen der mit der Anwendung von Arzneimitteln potentiell verbundenen Risiken nicht über das erforderliche Maß hinausgehen. Die Dosierung steht deshalb in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Zulassung von Anwendungsgebieten. Sie bezeichnet diejenige Arzneimittelgabe nach Menge und Häufigkeit, die erforderlich ist, um den Behandlungserfolg und damit die Wirksamkeit eines Arzneimittels in einem Anwendungsgebiet zu erzielen.
Diese Funktion kann die Dosierung bei der Registrierung von homöopathischen Arzneimitteln nicht erfüllen, weil ein zugelassenes Anwendungsgebiet und darauf bezogene Wirksamkeitsnachweise fehlen. Anders als bei der Zulassung eines homöopathischen Arzneimittels, die einen Wirksamkeitsbeleg unter Berücksichtigung der medizinischen Erfahrungen der homöopathischen Therapierichtung erfordert (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 4 AMG und Art. 16 Abs. 2 Richtlinie 2001/83/EG), wird im Registrierungsbescheid keine Entscheidung über die therapeutische Wirksamkeit in einer bestimmten Indikation getroffen. Das Registrierungsverfahren ist ein besonderes vereinfachtes Genehmigungsverfahren (vgl. Art. 13, 14 sowie Erwägungsgrund 21 der Richtlinie 2001/83/EG), das der Eigenart homöopathischer Arzneimittel Rechnung tragen soll und sich wesentlich vom Zulassungsverfahren unterscheidet. Wegen der geringen Wirkstoffmenge, der individuellen Behandlungsstrategie und der Schwierigkeit der Anwendung statistischer Methoden war ein Nachweis der therapeutischen Wirksamkeit mit Hilfe von klinischen Studien bei diesen Arzneimitteln nur schwer zu führen. Maßgebliches Merkmal des Registrierungsverfahrens ist, dass ein Wirksamkeitsnachweis nicht erforderlich ist und als Konsequenz daraus auf die Angaben klinischer Indikationen verzichtet wird. Da kein Anwendungsgebiet festgelegt wird, wird auch das Nutzen-Risiko-Verhältnis nicht geprüft (vgl. allgemein zum Registrierungsverfahren Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, 122. Lieferung 2012, § 38 AMG, Anm. 1; Böttger/Kirchner, in: Fuhrmann/ Klein/ Fleischfresser, Arzneimittelrecht, 2. Auflage 2015, § 4 Rn. 40; Schraitle, ebd., § 6 Rn. 63; Sander, Arzneimittelrecht, Band I, Erl. § 10, Anm. 22 (Stand Oktober 2012); Pannenbecker, in: Kügel/Müller/Hofmann, § 38 Rn. 3 f.).
Nach § 38 Abs. 2 Satz 2 AMG sind dem Antrag auf Registrierung nicht die Angaben über die Wirkungen und Anwendungsgebiete, Unterlagen und Gutachten über die klinische Prüfung beizufügen (s. auch Anhang I, Teil 3 Ziff. 3 Richtlinie 2001/83/EG in der Fassung der Richtlinie 2003/63/EG). Demzufolge ist – anders als bei der Zulassung – auch eine Begründung der Dosierung entbehrlich. Art. 14 Abs. 1 Richtlinie 2001/83/EG gibt vor, dass zu den notwendigen Merkmalen eines registrierten homöopathischen Arzneimittels das „Fehlen einer besonderen Heilanzeige auf dem Etikett oder in den Informationen zu dem Arzneimittel“ gehört.
Dass aufgrund der Besonderheiten der Therapierichtung der Homöopathie auch bei zugelassenen homöopathischen Arzneimitteln die Dosis-Wirkung-Beziehung fehlt, also keine Abhängigkeit des Behandlungserfolges von der Menge des zugeführten Arzneistoffes besteht, rechtfertigt keine andere Betrachtung.
Die Behandlung mit homöopathischen Arzneimitteln erfolgt nach dem Ähnlichkeitsprinzip („similia similibus curentur“). Es wird ein Mittel gewählt, dessen typisches Symptombild (Arzneimittelbild) dem individuellen Symptombild des erkrankten Menschen möglichst ähnlich ist. Dieses Symptombild ist umfassend und bezieht auch die Entstehungsgeschichte einer Erkrankung und die psychische Befindlichkeit mit ein. Die homöopathische Behandlung ist daher eine individuelle Behandlung (Vgl. Böttger/Kirchner, in: Fuhrmann/Klein/ Fleischfresser, Arzneimittelrecht, 2. Auflage 2014, § 4 Rn. 10 ff.).
Im Unterschied zur Registrierung von homöopathischen Arzneimitteln werden bei der Zulassung aber ungeachtet dieses Selbstverständnisses der Therapierichtung von Gesetzes wegen Anwendungsgebiete und eine Dosierung festgelegt.
Was mit der Angabe einer Dosierung im Antrag auf Registrierung angesichts des Vorstehenden bezweckt wird, oder ob die Verpflichtung dazu nach § 38 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 22 Abs. 1 Nr. 11 AMG, die allerdings Art. 14 Abs. 2 i. V. m. Art. 26 i. V. m. Art. 8 Richtlinie 2001/83/EG entspricht, auf einem gesetzgeberischen Versehen beruht, bedarf keiner Entscheidung.
dd. Dosierungsangaben sind auch nicht deshalb in den Registrierungsbescheid aufzunehmen, weil dies, wie die Klägerin geltend macht, für die Gewährleistung der Unbedenklichkeit des Arzneimittels erforderlich wäre.
(1) Zwar folgt aus § 39 Abs. 2 Nr. 4 AMG, dass auch im Registrierungsverfahren zu prüfen ist, ob bei dem Arzneimittel der begründete Verdacht besteht, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen hat, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen (vgl. § 5 Abs. 2 AMG). Dies rechtfertigt aber nicht die Aufnahme einer Dosierung in den Registrierungsbescheid, die § 10 Abs. 4 AMG nicht vorsieht. Dies ist darüber hinaus zur Verhinderung schädlicher Wirkungen nicht erforderlich.
Der Registrierung von homöopathischen Arzneimitteln liegt die gesetzgeberische Annahme zugrunde, dass diese grundsätzlich unbedenklich sind. Nur dies rechtfertigt das besonders vereinfachte Registrierungsverfahren. Die Unbedenklichkeit wird in erster Linie aus der geringen Konzentration der wirksamen Substanz im Arzneimittel (Verdünnungsgrad) abgeleitet, ferner – von den in der Übergangsvorschrift des § 132 Abs. 4 AMG geregelten Sonderfällen abgesehen – aus der risikolosen Anwendungsart (oral oder äußerlich). § 39 Abs. 2 Nr. 5b AMG bestimmt als Versagungsgrund, dass das Arzneimittel mehr als einen Teil pro Zehntausend der Ursubstanz oder mehr als den hundertsten Teil der in allopathischen, der Verschreibungspflicht nach § 48 unterliegenden Arzneimitteln verwendeten kleinsten Dosis enthält. § 39 Abs. 1 Nr. 5a AMG verlangt eine Einnahme oder äußerliche Anwendung des Arzneimittels. Das entspricht Art. 14 Abs. 1 Richtlinie 2001/83/EG, der folgende Bedingungen bestimmt: orale oder äußerliche Anwendung, Fehlen einer besonderen Heilanzeige auf dem Etikett oder in den Informationen zu dem Arzneimittel, Verdünnungsgrad, der die Unbedenklichkeit des Arzneimittels garantiert (s. auch Anhang I, Abschnitt 3, Ziff. 3 (Modul 4) der Richtlinie 2001/83/EG).
Die Unbedenklichkeit wird also insbesondere durch die geringe Konzentration des Wirkstoffs im Arzneimittel garantiert (vgl. EuGH, Urteil vom 12.5.2005 – C-444/03 -, Slg. 2005, I-3913 = juris, Rn. 21), wobei der Verdünnungsgrad von mindestens D 4 regelmäßig als ausreichend erachtet wird (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 15/4869, S. 5; Kloesel/Cyran, § 38 AMG, 122. Lieferung 2012, Anm. 30).
Daraus folgt, dass der Gesetzgeber ab einer bestimmten Verdünnungsstufe keine Risiken mehr sieht, die durch die Dosierung beeinflusst werden können (vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.2.2009 ‑ 13 A 385/07 -, juris, Rn. 53 (aufgehoben, allerdings nicht wegen dieser Annahme, durch BVerwG, Urteil vom 19.11.2009 – 3 C 10.09 -, juris), und Beschluss vom 17.6.2009 – 13 A 2710/08 -, juris, Rn. 46 (aufgehoben durch BVerwG, Urteil vom 18.5.2010 – 3 C 25.09 -, juris)).
Dass dies nach dem Selbstverständnis der homöopathischen Therapierichtung anders gesehen werden mag, was die Klägerin unter anderem mit ihrem Beweisantrag zu 2. – gerichtet auf die im Folgenden zu erörternden spezifischen homöopathischen Risiken – geklärt haben wollte, ist unerheblich. Auch deshalb war der geforderte Beweis nicht zu erheben.
Eine andere Betrachtung ist nicht deshalb geboten, weil nach § 38 Abs. 2 Satz 3 AMG sowie Anhang I, Teil III Ziffer 3 der Richtlinie 2001/83/EG in der Fassung der Richtlinie 2003/63/EG grundsätzlich die Ergebnisse einer pharmakologisch-toxikologischen Prüfung vorzulegen sind. Danach wird nicht generell auf die Vorlage von Unterlagen zur Pharmakologie-Toxikologie verzichtet, sondern nur, wenn die Unbedenklichkeit des Arzneimittels sich nicht anderweitig, insbesondere durch einen angemessen hohen Verdünnungsgrad ergibt (vgl. dazu Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung arzneimittelrechtlicher Vorschriften vom 29.11.2004, BT-Drs. 15/4294, S. 6; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 15/4869, S. 5; Stellungnahme des Bundesrats und Gegenäußerung der Bundesregierung zu BT-Drs. 15/4294, BT-Drs. 15/4644, S. 2).
Risiken, die sich trotz der gesetzlich vorgegebenen hohen Verdünnungsstufe – etwa aus den Hilfsstoffen oder der besonderen Toxizität der Ursubstanz – ergeben können und die der Grund für die Vorlagepflicht der pharmakologisch-toxikologischen Prüfungsunterlagen sind, ist nicht durch eine gesetzlich nicht vorgesehene Dosierungsanleitung zu begegnen. Vielmehr kann diesen Gefahren mit den nach § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG ausdrücklich zulässigen Warnhinweisen Rechnung getragen werden. Dies gilt jedenfalls bei einer – hier allein in Rede stehenden – Schädlichkeit des Hilfsstoffes. Ein solcher Warnhinweis ist der – in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung nicht aufgehobene – Satz in der streitgegenständlichen Registrierungsentscheidung: „Aus Gründen der Unbedenklichkeit darf die bei Erwachsenen ab 18 Jahren angewendete Menge 10 g pro Tag nicht überschreiten.“ Anders als im Tatbestand des angefochtenen Urteils dargestellt (Seite 4), zählt dieser Satz nicht zum 4. Abschnitt der „Vorsichtsmaßnahmen“, der allein vom BfArM aufgehoben worden ist. Dieser Hinweis – der hier nicht streitgegenständlich ist – entspricht im Übrigen dem toxikologischen Gutachten der Klägerin, wonach das Arzneimittel bei Erwachsenen in einer Tageshöchstmenge von 10 g unbedenklich ist. Dass der Warnhinweis hier unzureichend wäre, um die Unbedenklichkeit zu gewährleisten, ist deshalb nicht erkennbar.
(2) Eine andere Betrachtung ist nicht deshalb geboten, weil registrierte homöopathische Arzneimittel auch für eine Selbstmedikation vorgesehen sind. Die Klägerin betont zu Recht, dass der Gesetzgeber nicht nur vom Einsatz unter Inanspruchnahme eines Therapeuten und einer vorherigen individuellen therapeutischen Diagnostik ausgeht. Dies folgt unter anderem aus § 39 Abs. 2 Nr. 6 AMG, wonach eine Verschreibungspflicht der Registrierung entgegensteht, sowie aus § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 10 AMG, wonach in der Packungsbeilage darauf hinzuweisen ist, bei fortdauernden Krankheitssymptomen medizinischen Rat einzuholen. Die mögliche Selbstmedikation fordert ebenso wie der Umstand einer fehlenden Verschreibungspflicht, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, aber keine Dosierungsangabe. Die toxikologische Unbedenklichkeit muss auch bei einer freien Wahl der Dosierung aufgrund der Verdünnungsstufe oder aufgrund von Warnhinweisen gewährleistet sein. Im Übrigen hat der Gesetzgeber durch die Marktzulassung von homöopathischen Arzneimitteln ohne ein Anwendungsgebiet, die im Wege der Selbstmedikation eingesetzt werden können, dem Verbraucher zugebilligt, sich über die richtige Anwendung dieser toxikologisch unbedenklichen Arzneimittel selbst zu informieren. Die Gefahr der Verschleppung einer Krankheit bei Unwirksamkeit der Eigenbehandlung wird durch den erwähnten differentialdiagnostischen Hinweis nach § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 10 AMG erfasst.
Darüber hinaus ist eine übermäßige Anwendung bei topischen Arzneimitteln wie dem hier in Rede stehenden unwahrscheinlich. Nach den von der Klägerin vorgelegten Gutachten entspricht die fachlich empfohlene Anwendungshäufigkeit von 1-2 mal täglich dem in der Praxis handhabbaren täglichen Gebrauch der Darreichungsform. So würden auch konventionelle Präparate zur topischen Anwendung gemäß „common sense“ häufig zweimal am Tag sparsam aufgetragen (vgl. Gutachten Emmrich/Heepen/Wacker/ Wiesenauer vom 5./6.8.2010, S. 2).
Ferner trägt die Klägerin für das streitgegenständliche Produkt schon nichts Konkretes dahingehend vor, dass die Unbedenklichkeit nicht durch den Verdünnungsgrad, die Anwendungsform (Creme) und den Hinweis auf die Tageshöchst-menge gewährleistet wäre. Dass die abstrakt aufgezeigten Haftungsrisiken des pharmazeutischen Unternehmers im Falle einer Anwendung bestehen, die über die von der Klägerin beabsichtigte Dosierungsanleitung hinausgeht (1-2 mal täglich auftragen, bei Besserung der Beschwerden Häufigkeit der Anwendung reduzieren), ist nicht ansatzweise ersichtlich. Aus diesem Grund war der Beweisantrag zu 2. als entscheidungsunerheblich abzulehnen, soweit er darauf gerichtet war zu klären, ob die Ursachen einer schädlichen Wirkung durch eine niedrigere Dosierung beseitigt werden können.
(3) Schließlich erfordern die spezifischen homöopathischen Risiken der Erstverschlimmerung oder Arzneimittelprüfsymptomatik keine Dosierungsanleitung als wesentliches Merkmal der Registrierungsentscheidung. Dabei handelt es sich um eine Verschlechterung der Beschwerden des Patienten, die unmittelbar nach Einnahmebeginn (Erstverschlimmerung) oder bei zu häufiger Einnahme (Arzneimittelprüfsymptomatik) auftritt. Dies sind Nebenwirkungen, die – bei zugelassenen Arzneimitteln – vom Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG erfasst werden, und denen mit einer Dosisreduktion Rechnung zu tragen ist (vgl. dazu im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 19.11.2009 – 3 C 10.09 -; OVG NRW, Urteile vom 15.9.2011 – 13 A 385/07 -, juris, Rn. 50 ff., und vom 7.9.2012 – 13 A 2710/08 -, A & R 2013, 37 = juris, Rn. 36 ff.).
Nach den Gutachten, die die Klägerin in Auftrag gegeben und im gerichtlichen Verfahren vorgelegt hat, bestehen bei äußerlich anzuwendenden Arzneimitteln wie der hier in Rede stehenden Creme, die lokal direkt an den Wirkort gebracht werden, diese spezifischen Nebenwirkungsrisiken gar nicht. Danach sind für die topische Anwendung keine Risiken in Gestalt von Erstverschlimmerung oder Arzneimittelprüfsymptomatik zu erwarten (vgl. Prof. Dr. med. Fintelmann, Gutachterliche Stellungnahme vom 9.8.2010, S. 12 und 27; Gutachten Emmrich/Heepen/Wacker/Wiesenauer vom 5./6.8.2010, S. 3, 7 und 8).
Solche Nebenwirkungen seien weder in der homöopathischen Literatur beschrieben worden noch hätten systematische Untersuchungen mit homöopathischen Externa diesbezügliche Ergebnisse erbracht. Dies wird darauf gestützt, dass eine externe Anwendung erfolge, die sich auf niedrige Potenzen beschränke (Vgl. Prof. Dr. med. Fintelmann, Gutachterliche Stellungnahme vom 9.8.2010, S. 27; Gutachten Emmrich/Heepen/Wacker/Wiesenauer vom 5./6.8.2010, S. 3).
Schon deshalb waren die Beweisanträge zu 2. und 3. als entscheidungsunerheblich abzulehnen, mit denen geklärt werden sollte, ob nach dem Selbstverständnis der Therapierichtung Erstverschlimmerung und Prüfsymptomatik durch eine niedrigere Dosierung des jeweiligen homöopathischen Arzneimittels beseitigt werden können (2.), und ob diese auch bei der Registrierung von Bedeutung sind (3.).
Abgesehen davon erfordern derartige Risiken nicht die Angabe einer allgemein gültigen, bei registrierten Arzneimitteln nicht vorgesehenen Dosierung. Die Erwägungen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Beachtung der speziellen homöopathischen Risiken bei der Zulassungsentscheidung beziehen sich auf Gesichtspunkte, die für die Registrierungsentscheidung nach §§ 38, 39 AMG nicht von Bedeutung sind. Sie sind im Rahmen der Nutzen-Risiko-Abwägung und bei der Bestimmung der Dosierung zu berücksichtigen. Das VG hat zutreffend aus der Annahme des BVerwG, die Vorschriften über die Kennzeichnung von registrierten homöopathischen Arzneimitteln ‑ die keine Dosierungsangabe vorsehen ‑ erlaubten keine Rückschlüsse auf zulassungspflichtige Arzneimittel, bei denen eine Dosierung angegeben werden müsse (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.11.2009 – 3 C 10.09 ‑, NVwZ-RR 2010, 320 = juris, Rn. 34), abgeleitet, dass umgekehrt auch keine Rückschlüsse aus dem Zulassungsverfahren auf die Registrierungsentscheidung möglich seien.
Erfolgt die Anwendung des Arzneimittels in der Selbstmedikation, so kann den spezifischen homöopathischen Risiken durch entsprechende Warnhinweise im Sinne des § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG ausreichend Rechnung getragen werden. Derartige Warnhinweise hat die Klägerin bereits in die Packungsbeilage aufgenommen. In Ziffer 2 heißt es: „Bei anhaltenden, unklaren oder neu auftretenden Beschwerden sollten Sie medizinischen Rat einholen.“ Unter der Überschrift „Welche Nebenwirkungen sind möglich?“ ist der allgemeine Hinweis enthalten: „Bei Anwendung von homöopathischen Arzneimitteln können sich die vorhandenen Beschwerden vorübergehend verschlimmern (Erstverschlimmerung). In diesem Fall sollten Sie das Arzneimittel absetzen und Ihren Arzt befragen.“ Auch weil etwaigen Risiken durch Warnhinweise Rechnung getragen werden kann, bedurfte es nicht der Aufklärung der mit den Beweisanträgen zu 2. und 3. unter Beweis gestellten Tatsachen.
ee. Die Dosierungsanleitung ist auch nicht deshalb Inhalt der Registrierungsentscheidung, weil sie als weitere, gebrauchssichernde Angabe von § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG erfasst würde. Danach enthält die Packungsbeilage auch einen „Hinweis, dass Arzneimittel unzugänglich für Kinder aufbewahrt werden sollen, weitere besondere Vorsichtsmaßnahmen für die Aufbewahrung und Warnhinweise, einschließlich weiterer Angaben, soweit diese für eine sichere Anwendung erforderlich oder nach Absatz 2 vorgeschrieben sind“. Es bedarf keiner Entscheidung, ob weitere Angaben in diesem Sinne wesentliche Merkmale einer Registrierungsentscheidung wären. Jedenfalls rechtfertigt diese Vorschrift schon keine Dosierungsangabe in der Packungsbeilage.
(1) Der Senat lässt offen, ob die Zulassung weiterer Angaben bei registrierten homöopathischen Arzneimitteln unionsrechtswidrig ist. Dies könnte sich daraus ergeben, dass Art. 69 Richtlinie 2001/83/EG zwar besondere Warnhinweise, aber keine weiteren gebrauchssichernden Angaben vorsieht. Dies könnte eine richtlinienkonforme Auslegung des § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG gebieten.
Nach Art. 69 Richtlinie 2001/83/EG sind das Etikett und gegebenenfalls die Packungsbeilage der in Art. 14 Abs. 1 genannten Arzneimittel außer mit dem deutlich erkennbaren Vermerk „Homöopathisches Arzneimittel“ ausschließlich mit den folgenden Hinweisen zu versehen. Dazu zählt nicht die Angabe einer Dosierung, sondern lediglich ein „gegebenenfalls besonderer Warnhinweis“. Nach Art. 69 Abs. 2 Richtlinie 2001/83/EG können die Mitgliedstaaten abweichend von Absatz 1 verlangen, dass bestimmte Etikettierungsmodalitäten befolgt und mithin folgende Angaben gemacht werden: Preis des Arzneimittels, Voraussetzungen für die Erstattung durch die Sozialversicherungsträger. Weitere Angaben sieht die Vorschrift nicht vor, was dem deutschen Gesetzgeber bewusst war, als er mit § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG darüber hinausging (vgl. Gesetzentwurf vom 19.4.2005, BT-Drs. 15/5316, S. 34).
Es spricht vieles dafür, dass Art. 69 Richtlinie 2001/83/EG eine abschließende Regelung für Etikett und Packungsbeilage enthält (so auch Rehmann, AMG, § 10 Rn. 23; a. A. (zu § 11 Abs. 3 i. V. m. § 10 Abs. 4 AMG für die Dosierung) Pannenbecker, in: Kügel/Müller/ Hofmann, § 11 Rn. 66; s. auch Böttger/Kirchner, in: Fuhrmann/Klein/Fleischfresser, Arzneimittelrecht, 2. Auflage 2014, § 4 Rn. 40).
Der Wortlaut des Art. 69 Abs. 1 Richtlinie 2001/83/EG ist insoweit klar: „sind ausschließlich“, „and no other“, „exclusivement“. Dass der nationale Gesetzgeber diesen Begriff nicht ins Gesetz übernommen hat, ist angesichts des Gebots unionsrechtskonformer Auslegung unerheblich. Neben § 69 Abs. 2 Richtlinie 2001/83/EG spricht auch Art. 60 Richtlinie 2001/83/EG für den abschließenden Charakter. Danach dürfen die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von Arzneimitteln nicht aus Gründen, die mit der Etikettierung oder Packungsbeilage zusammenhängen, untersagen oder verhindern, sofern diese mit den Vorschriften der Richtlinie übereinstimmen. Demgegenüber wendet die Klägerin ein, Art. 69 Richtlinie 2001/83/EG sei rudimentär, weil keine Information des Patienten über den Abgabestatus vorgesehen sei, der aber zur Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzes unerlässlich sei; nach Art. 14 Abs. 1 UAbs. 3 der Richtlinie sei es aber den Mitgliedstaaten vorbehalten, bei der Registrierung festzulegen, wie die Abgabe des Arzneimittels erfolgen solle, ob es also verschreibungspflichtig oder apothekenpflichtig sei. Dies als zutreffend unterstellt, kann daraus aber wohl nicht geschlossen werden, dass auch sonstige, weitere Angaben unionsrechtlich zulässig sind.
Auf den 21. Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/83/EG kann sich die Klägerin nicht berufen. Zwar heißt es dort: „Angesichts der Besonderheiten der homöopathischen Arzneimittel, wie etwa ihrer sehr geringen Wirkstoffkonzentration, und der Schwierigkeit der Anwendung der herkömmlichen statistischen Methoden bei klinischen Versuchen erscheint es wünschenswert, ein besonderes vereinfachtes Registrierungsverfahren für solche homöopathischen Arzneimittel vorzusehen, die ohne therapeutische Indikation und in einer Zubereitungsform und einer Dosierung, die kein Risiko für den Patienten darstellen, in Verkehr gebracht werden.“ Es ist aber mit dem VG davon auszugehen, dass der Begriff der Dosierung hier in einem untechnischen, umgangssprachlichen Sinne verwendet wird, tatsächlich aber die geringe Wirkstoffkonzentration, die sich im Verdünnungsgrad widerspiegelt, gemeint ist. Dies zeigt schon die Formulierung. Ein Arzneimittel wird nicht in einer bestimmten Dosierung in den Verkehr gebracht, sondern mit Bestandteilen bestimmter Art und Menge, allenfalls mit Angaben zur Dosierung. Jedenfalls kann die Formulierung einer Begründungserwägung, die rechtlich nicht verbindlich ist, nicht herangezogen werden, um die Richtlinie entgegen ihrem eindeutigen Wortlaut in Art. 14 und Art. 69 Richtlinie 2001/83/EG auszulegen (vgl. EuGH, Urteile vom 19.11.1998 – C-162/97 (Nilsson u. a.) -, Slg. 1998, I-7477 = juris, Rn. 54, und vom 12.5.2005 – C-444/03 -, Slg. 2005, I-3913 = juris, Rn. 25).
Schließlich kann sich die Klägerin für ihre Auffassung nicht auf die Entstehungsgeschichte der Richtlinie berufen. Dass ursprünglich Überlegungen des Europäischen Parlaments und der Kommission bestanden, bei der Registrierung von Arzneimitteln auch Dosierungsangaben vorzusehen, davon aber abgesehen wurde, bestätigt eher die hier vertretene Ansicht.
(2) Die Frage der Unionsrechtskonformität des § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG bedarf keiner Entscheidung, weil sich eine Dosierungsanleitung schon nicht unter den Tatbestand der Vorschrift subsumieren lässt. Nach dem eigenen Vorbringen der Klägerin zur Abgrenzung dieser von einem Warnhinweis kommt lediglich eine Einordnung als „weitere Angabe, soweit diese für eine sichere Anwendung erforderlich ist“, in Betracht. Aus den oben ausgeführten Gründen fehlt es aber an der Erforderlichkeit für eine sichere Anwendung. Nach der Grundentscheidung des Gesetzgebers können homöopathische Arzneimittel trotz fehlenden Wirksamkeitsnachweises und ohne Bezeichnung eines Anwendungsgebietes registriert werden und sind diese auch für die Selbstmedikation zugänglich, ohne dass eine Dosierungsanleitung zu den Pflichtangaben gehört. Damit ist es aber nicht vereinbar anzunehmen, die Dosierungsangaben seien für eine sichere Anwendung dieser Arzneimittel erforderlich. Dies zeigt auch der Umstand, dass bei allopathischen Arzneimitteln nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AMG „die für eine ordnungsgemäße Anwendung erforderlichen Anleitungen“ aufzunehmen sind, wozu nach lit. a) auch die Dosierung gehört. Die Entscheidung des Gesetzgebers in § 11 Abs. 3 AMG, dass diese Vorschrift auf die Registrierung homöopathischer Arzneimittel nicht anwendbar ist, würde umgangen, wenn die Dosierungsanleitung gemäß § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG als für die sichere Anwendung erforderlich betrachtet würde.
ff. Ohne Erfolg macht die Klägerin schließlich geltend, der Anspruch auf Aufnahme einer Dosierungsanleitung in die Registrierungsentscheidung folge aus den Dosierungsempfehlungen der Kommission D.
Auf die Frage, ob die Monographie der Kommission D zu „Acidum silicium (Silicea)“ (BAnz. vom 10.10.1985), der die gewünschten Dosierungsangaben der Klägerin entsprechen, weiterhin dem wissenschaftlichen Erkenntnisstand entspricht, kommt es ebenso wenig an wie auf die Frage, ob die Dosierungsempfehlungen der Kommission D auch für die Registrierung homöopathischer Arzneimittel, also ohne Bezug zu einem Anwendungsgebiet, gelten. Deshalb war der entsprechende Beweisantrag zu 1. der Klägerin wegen Unerheblichkeit abzulehnen. Dies kann als wahr unterstellt werden. Was Bestandteil der Registrierung ist (und in die Packungsbeilage aufgenommen werden darf), ist eine Rechtsfrage, die sich anhand des Arzneimittelgesetzes im oben beschriebenen Sinne beantworten lässt. Die fachliche/fachwissenschaftliche Einschätzung ist hierfür nicht von Bedeutung.
3. Selbst wenn man mit der Klägerin davon ausgeht, die Aufnahme der Dosierungsangaben in den Registrierungsbescheid dürfe nur abgelehnt werden, wenn ein Versagungsgrund vorliege, besteht der geltend gemachte Anspruch nicht.
Der Registrierung mit der begehrten Dosierungsanleitung steht der Versagungsgrund des § 39 Abs. 2 Nr. 9 AMG entgegen. Danach hat das BfArM die Registrierung zu versagen, wenn das Inverkehrbringen des Arzneimittels gegen gesetzliche Vorschriften verstoßen würde. Nach dem Wortlaut erstreckt sich die Vorschrift – die § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 AMG entspricht – allein auf das nach nationalem Recht der Registrierung (oder Zulassung) folgende Inverkehrbringen. Bei weiter Auslegung unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck lassen sich darunter aber auch Fälle subsumieren, in denen schon die Registrierung selbst gegen gesetzliche Vorschriften verstößt. Denn der Vorschrift kommt die Funktion einer Generalklausel zu, mit der die Einhaltung aller Normen öffentlich-recht-lichen Inhalts erreicht werden soll (vgl. Pannenbecker, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG, 2. Auflage 2016, § 39 Rn. 35; Rehmann, AMG, § 39 Rn. 15).
Der Versagungsgrund erfasst auch alle Vorschriften, die nicht auf den Akt des Inverkehrbringens abstellen. In diesen Fällen würde der Rechtsverstoß durch das Inverkehrbringen dokumentiert, was durch die Versagung der Registrierung verhindert werden muss (vgl. zu § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 AMG Kügel, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG, 2. Auflage 2016, § 25 Rn. 87).
Hier liegt, wie ausgeführt, ein Verstoß gegen §§ 38, 39 AMG, § 11 Abs. 3 i. V. m. § 10 Abs. 4 AMG vor, nach denen eine Dosierungsanleitung in einer Registrierungsentscheidung nicht vorgesehen und nicht zulässig ist.
4. Der Umstand, dass das BfArM in ständiger Praxis vor und auch noch nach dem Inkrafttreten der 14. AMG-Novelle am 6.9.2005 homöopathische Arzneimittel oraler und topischer Darreichungsform mit Dosierungsangaben registriert hat – wohl auch noch während des im vorliegenden Fall anhängigen Verwaltungsverfahrens –, rechtfertigt keine andere Bewertung. Dies verschafft der Klägerin nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung einen Anspruch auf Gleichbehandlung.
Die Entscheidung über eine Registrierung ist allein an den objektiven gesetz-lichen Voraussetzungen auszurichten, ein Ermessensspielraum besteht insoweit nicht. Zudem ergibt sich aus den obigen Ausführungen, dass die frühere Praxis mit den rechtlichen Vorgaben nicht vereinbar ist. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt aber keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht.
Dass das BfArM die Änderung der Verwaltungspraxis offenbar bei der Klägerin begonnen hat, verstößt weder gegen das Willkürverbot noch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vgl. auch OVG NRW, Urteile vom 12.8.2009 – 13 A 2147/06 -, juris, Rn. 81, und vom 12.2.2014 ‑ 13 A 1377/13 -, DVBl. 2014, 597 = juris, Rn. 74, sowie Beschlüsse vom 10.7.2009 – 13 A 3252/07 ‑, juris, Rn. 27, und vom 26.8.2009 – 13 A 4556/06 -, juris, Rn. 33).
Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht, dass die Behörde bei einer Vielzahl gesetzlicher Verstöße in allen Fällen gleichzeitig tätig werden muss. Entschließt sie sich zu einem Einschreiten, so ist es ihr unbenommen, die Verhältnisse nach und nach zu bereinigen. Ihr ist es lediglich verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.4.1995 – 4 B 55.95 -, juris, Rn. 5, m. w. N.).
Dafür fehlen hier jegliche Anhaltspunkte. Das BfArM ist vielmehr planvoll vorgegangen. Es hat erstmals im November 2009 angekündigt, die Verwaltungspraxis in Bezug auf die Dosierungsangaben bei registrierten homöopathischen Arzneimitteln zu ändern und insoweit schrittweise vorgehen zu wollen, auch mit nachträglichen Auflagen (vgl. dazu § 39 Abs. 1 Satz 5 AMG). In der Folgezeit haben Fachgespräche mit Unternehmern und Verbänden stattgefunden und das BfArM hat sein beabsichtigtes Verwaltungshandeln dargestellt (vgl. etwa Schreiben vom 16.2.2011). Dies wird zwischenzeitlich schrittweise umgesetzt.
II. Die Auflage M4 ist ebenfalls rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
Rechtsgrundlage ist § 39 Abs. 1 Sätze 4 und 6 i. V. m. § 28 Abs. 2 Nr. 2 AMG. Danach kann das BfArM den Registrierungsbescheid mit Auflagen verbinden, um sicherzustellen, dass die Packungsbeilage den Vorschriften des § 11 AMG entspricht. Die Aufnahme einer Dosierungsanleitung in die Packungsbeilage der Klägerin verstößt gegen § 11 Abs. 3 AMG.
1. Die Dosierungsanleitung gehört aus den oben ausgeführten Gründen nicht zu den Pflichtangaben nach § 11 Abs. 3 i. V. m. § 10 Abs. 4 AMG, da sie dort nicht aufgeführt wird und sie auch keine weitere (gebrauchssichernde) Angabe im Sinne des § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG darstellt.
2. Die Dosierungsanleitung ist auch nicht als freiwillige Angabe in der Packungsbeilage gemäß § 11 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 7 AMG zulässig. Danach sind in der Packungsbeilage weitere Angaben, die nicht durch eine Verordnung der EU vorgeschrieben oder bereits nach einer solchen Verordnung zulässig sind, zulässig, soweit sie mit der Anwendung des Arzneimittels in Zusammenhang stehen, für die gesundheitliche Aufklärung der Patienten wichtig sind und den Angaben nach § 11a AMG nicht widersprechen.
a. Es ist schon zweifelhaft, ob bei der aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung diese Vorschrift auf registrierte homöopathische Arzneimittel anwendbar ist.
§ 11 Abs. 1 Satz 7 AMG dient der Umsetzung von Art. 62 Richtlinie 2001/83/EG in der Fassung der Richtlinie 2004/27/EG. Art. 62 Richtlinie 2001/83/EG bestimmt: Die äußere Umhüllung und die Packungsbeilage können zur Veranschaulichung einiger der in den Artikeln 54 und 59 Absatz 1 genannten Informationen Zeichen oder Piktogramme sowie weitere mit der Zusammenfassung der Merkmale des Erzeugnisses zu vereinbarende Informationen enthalten, die für den Patienten wichtig sind; nicht zulässig sind Angaben, die Werbecharakter haben können.
Diese Öffnungsregelung könnte auf registrierte homöopathische Arzneimittel nach Art. 69 Richtlinie 2001/83/EG nicht anwendbar sein, weil die letztgenannte Vorschrift abschließenden Charakter hat. Insoweit wird zunächst auf die obigen Ausführungen zu § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 AMG verwiesen. Weiter bezieht sich Art. 62 Richtlinie 2001/83/EG auf die in den Artikeln 54 und 59 Richtlinie 2001/83/EG genannten Informationen. Art. 69 Richtlinie 2001/83/EG regelt aber in der Art eines reduzierten Programms von Art. 59 Richtlinie 2001/83/EG abweichende Angaben in der Packungsbeilage, d. h. Art. 59 Richtlinie 2001/83/EG ist auf registrierte homöopathische Arzneimittel nicht anzuwenden. Dem entspricht die systematische Stellung des Art. 62 Richtlinie 2001/83/EG vor den Sondervorschriften für die Registrierung von homöopathischen Arzneimitteln.
b. Jedenfalls sind die Dosierungsangaben nicht im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 7 AMG für die gesundheitliche Aufklärung der Patienten wichtig.
Ist die Dosierungsangabe in der Packungsbeilage eines registrierten homöopathischen Arzneimittels nach dem Willen des Gesetzgebers nicht vorgesehen, kann diese Grundentscheidung nicht dadurch umgangen werden, dass sie nunmehr als wichtig eingestuft wird. Wie ausgeführt, ist eine generelle Dosierungsanleitung für eine sichere Anwendung dieser Arzneimittel weder erforderlich noch zulässig, weil diese nicht für bestimmte Indikationen und nicht nach einer Wirksamkeitsprüfung zugelassen werden. Da dies auch für die Verbraucher erkennbar ist, muss ihnen klar sein, dass sie selbst dafür sorgen müssen, das Arzneimittel für die Individualbehandlung richtig einzusetzen. Diese grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers für den Marktzugang von Arzneimitteln ohne Anwendungsgebiet und ohne Wirksamkeitsnachweis kann, darauf hat das VG zutreffend hingewiesen, nicht dadurch umgangen werden, dass eine generelle Dosierungsanleitung als freiwillige Angabe aufgenommen wird, die zudem mög-licherweise im Sinne einer anerkannten Wirksamkeit bei Einhaltung der Dosie-rungshinweise missverstanden werden kann.
c. Die Aufnahme der Dosierungsanleitung in die Packungsbeilage wäre ferner nach den europarechtlichen Vorgaben unzulässig. Es kann deshalb offen bleiben, ob § 11 Abs. 1 Satz 7 AMG strengere Anforderungen an die Kennzeichnung von Arzneimitteln stellt als Art. 62 Richtlinie 2001/83/EG (so auch OVG NRW, Beschluss vom 5.8.2013 ‑ 13 A 2862/12 -, juris, Rn. 5).
Die Dosierungsangabe ist schon nicht im Sinne von Art. 62 Richtlinie 2001/83/EG mit der Zusammenfassung der Merkmale des Arzneimittels zu vereinbaren. Weil hierzu nicht die Bezeichnung der Anwendungsgebiete gehört, scheidet aus den oben ausgeführten Gründen eine allgemeine Dosierungsempfehlung aus. Die Dosierungsangabe ist aus den vorstehenden Gründen auch nicht für den Patienten wichtig.